Archeologia preventiva

L’archeologia preventiva, particolare fattispecie prevista nel Codice dei Contratti (D.Lgs. 50/2016), è stata una delle più importanti novità normative degli ultimi 15 anni. Introducendo il principio del polluter pays, infatti, si accettano a cascata una serie di conseguenze ideologiche estremamente significative: quella sul consumo di suolo, ad esempio, per cui il potenziale archeologico diventa una risorsa da proteggere prima ancora che da “estrarre” (vedi l’abusato concetto dell’archeologia come “petrolio” del Paese). Per gli archeologi ha significato una prima definizione professionale, per quanto molto parziale, precedente alla Legge 110/2014, e l’ingresso a pieno titolo nel mondo della progettazione, fino a pochi anni fa riservata a ingegneri ed architetti anche in ambito archeologico.

L’archeologia preventiva trova fondamento normativo in Europa nella Convenzione Europea per la protezione del patrimonio archeologico, firmata alla Valletta (Malta) nel 1992 e ratificata in Italia nel 2015.

 

La Valletta

 

Essa introduce formalmente, mutuandolo dalla legislazione ambientale (Conferenza di Rio, 1992), il principio del Polluter Pays stabilendo che gli oneri della tutela sono a carico dei soggetti che attraverso lavori di trasformazione territoriale rendono necessaria l’attivazione della tutela stessa. Da questa Convenzione discendono tutte le norme comunitarie e dei singoli Paesi in materia.

L’Italia, ultimo Paese ad aver ratificato la Convenzione, ha accolto tale principio con l’art. 28 comma 4 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, norma che trovò un primo completamento con gli artt. 95 e 96 del Codice dei Contratti di cui le linee guida qui esaminate costituiscono la naturale prosecuzione.

Introducendo il principio che il “committente” dell’attività di tutela è il soggetto che promuove i lavori (nella terminologia internazionale “developer”), la Convenzione di Malta ha sancito l’esistenza della cosiddetta compliance driven archaeology” che dà origine ad una developement funded archaeology.

Essa modifica a tal punto il quadro operativo della disciplina da far utilizzare in maniera stabile nel lessico archeologico europeo la definizione di post-Malta archaeology in cui l’archeologia cessa di essere esclusivamente una disciplina di ricerca per diventare un settore in cui vengono erogati servizi tecnici e professionali

Per poter essere correttamente svolti tali servizi necessitano di un quadro normativo che in molti Paesi (Francia, Olanda, Gran Bretagna, Polonia, Romania ecc.) ha dato origine a leggi ad hoc, dove invece in Italia la norma resta confinata al pur peraltro efficace Codice dei Contratti.

Le normative europee inquadrano un sistema il cui regime è rappresentabile nella relazione espressa dalla figura qui di seguito in cui tra “developer”, “archaeological contractor” e “authority” si stabilisce un sistema a tre nel quale gli aspetti economici e contrattuali sono regolati dal rapporto di tipo privatistico fra “developer” e “archaeological contractor” (o “consultant” nel caso di incarichi assimilabili a quelli ex art. 95), mentre compito della “authority (la nostra Soprintendenza) è da un lato quello di porre condizioni (prescrizioni) da ottemperare per ottenere permessi (compliance), dall’altro quello di rilasciare standard e verificarne l’adesione da parte del “contractor” o “consultant”.

 

Archeologia preventiva

 

Chi eroga servizi tecnici e professionali è dunque una figura terza e indipendente, soggetta al controllo da parte delle autorità di tutela: questo sistema ha portato molti paesi ad un sistema di “patenti” o “licenze” per esercitare la professione di archeologo.

Solo la Francia ha optato per un sistema misto in cui la diagnostica (ma solo la diagnostica) è monopolio di una partecipata del Ministero della Cultura (l’INRAP) mentre tutti gli altri servizi tecnici e professionali sono sul libero mercato.

La normativa europea mira quindi a responsabilizzare i professionisti del settore rendendoli autonomi e terzi rispetto all’autorità di controllo di cui invece viene rafforzato il potere di vigilanza: persino in Francia le attività diagnostiche sono affidate ad un ente diverso e terzo rispetto al Ministero, seppur a partecipazione pubblica, a garanzia della sua indipendenza.

Viene infatti riconosciuto che in tale assetto si attua una separazione fra “controllore” (l’autorità di tutela) e “controllato” (l’archaeological contractor che esegue le varie fasi dei lavori) che altrimenti finirebbero per coincidere in un modo non più perseguibile nel XXI secolo.

Le osservazioni che seguono sono quindi ispirate al principio di una maggiore aderenza ai principi della legislazione europea in materia anche tenuto conto che la “post-Malta archaeology” è unanimemente riconosciuta come un momento di grande crescita e sviluppo quantitativo e qualitativo che ha portato ad una maggiore conoscenza del passato, una tutela più efficiente, un migliore rapporto fra archeologia e società e non ultimo un notevole progresso nelle condizioni economiche degli operatori del settore.

Di conseguenza mirano a rafforzare l’autonomia dei professionisti anche al fine di una maggiore efficienza complessiva del sistema.

 


 lineeguida2.jpg

Nel mese di marzo 2015 il Ministero preparò e sottopose all'Associazione Nazionale Archeologi una bozza di Decreto riguardante le linee guida per l’archeologia preventiva Vedi le osservazioni dell'ANA alla bozza di Decreto approvate dal Direttivo Nazionale nella seduta del 9 maggio 2015). 

La stesura di linee guida era un atto opportuno di cui l'Associazione Nazionale Archeologi lamentava da tempo ed in ogni sede il ritardo ormai quasi decennale e che avrebbe permesso di uniformare una pratica che aveva prodotto usi locali e procedure difformi sul territorio nazionale, ovviamente incompatibili con lo spirito della norma.

In particolare, l’assenza di linee guida specifiche e la mancanza di un elenco ex art. 95 efficiente avevano prodotto due conseguenze dannose:

da un lato una difformità, piuttosto marcata, di prescrizioni e procedure da seguire fra diversi territori anche all’interno della stessa Soprintendenza e dall’altro il proliferare di “liste locali” di professionisti gestite spesso in modo quantomeno impreciso (tale pratica è stata infatti dichiarata irregolare dalla Direzione Generale Archeologia con circolare n. 17 del 10 settembre 2012), non essendo chiari i requisiti di legge.

Tale situazione aveva causato un costante attrito tra enti di tutela, stazioni appaltanti e archeologi professionisti con grave danno delle procedure di tutela stesse.

La L. 110/2014 invece, pur nelle more del regolamento di applicazione, individua chiaramente le figure cui spettano le responsabilità operative in materia di archeologia rendendo ancor più stringente una normativa che già Codice dei Contratti e Regolamento DPR 270/2010 avevano iniziato a chiarire.

La ratifica della Convenzione europea per la salvaguardia del patrimonio archeologico (La Valletta 1992), L. 29 aprile 2015, n. 57, rende ancor più evidente il ritardo accumulato ed impone di fatto, nei limiti di una norma sotto-ordinata quale un Decreto Ministeriale, una accentuazione degli aspetti preventivi della normativa nell’attesa di una riforma del Codice dei Contratti e dello stesso Codice dei Beni Culturali per renderli più aderenti agli indirizzi in materia.

Con gli artt. 5 e 6 della Convenzione, infatti, sono chiaramente delineati gli aspetti salienti di un’azione preventiva: in particolare, per ciò che attiene strettamente alla materia di che trattasi,

con l’art. 5 comma ii lettera a (modifica dei progetti di pianificazione che rischiano di alterare il patrimonio archeologico) e b (concessione di tempo e mezzi sufficienti per effettuare uno studio scientifico adeguato del sito e per la pubblicazione dei risultati)

con l’art. 5 comma iii lett. a (fare in modo che gli studi d’impatto ambientale e le decisioni che ne risultano tengano debitamente conto dei siti archeologici e del loro contesto)

con l’art. 6 comma ii lettera a (adottando disposizioni utili affinché, in caso di importanti lavori pubblici o privati di sistemazione, siano previsti fondi, provenienti in maniera appropriata dal settore pubblico e da quello privato, che si assumano la totalità dei costi delle operazioni archeologiche necessarie legate a questi lavori) e b (facendo figurare nel bilancio preventivo di questi lavori [omissis] gli studi e le ricerche archeologiche preliminari, i documenti scientifici di sintesi, nonché le comunicazioni e le pubblicazioni integrali delle scoperte).

Nel 2016 fu invece aggiornata la normativa del Codice dei Contratti, con una nuova formulazione tesa, nelle intenzioni del legislatore, a rendere il Codice compatibile in senso generale con la normativa europea: vide così la luce il nuovo “Codice dei Contratti”, D. Lgs. 50/2016.

Nel nuovo Codice, l’archeologia preventiva che prima era prevista in due distinti articoli (95 e 96) corrispondenti a fasi diverse del procedimento, venne unificata nell’unico articolo 25, unendo per lo più il testo dei precedenti articoli, ma con alcune modifiche sostanziali. Nel tentativo del legislatore c’era una volontà esplicita di rendere il dispositivo giuridico maggiormente aderente al dettato della Convenzione di Malta, la quale fornisce chiare indicazioni affinché tutte le verifiche archeologiche siano esperite nella fase di progettazione di fattibilità (ex progetto preliminare) e nulla o quasi rimanga nelle successive fasi definitive ed esecutive della progettazione.

Purtroppo, però, stante la genericità e fumosità del Codice dei Beni Culturali, il tentativo non è riuscito a garantire il raggiungimento dello scopo: ancora oggi alcuni progetti partono in fase esecutiva senza una valutazione archeologica preventiva ai sensi dell’art. 25 del D. Lgs. 50/2016, o con relazioni approssimative, superficiali, praticamente inutili alla causa. In questi casi succede che alcune Soprintendenze si limitino ad assegnare sorveglianze archeologiche durante l’esecuzione delle opere, il che non solo contraddice lo spirito della Convenzione della Valletta, ma rende inutili gli sforzi del legislatore di concludere le pratiche legate all’archeologia prima dell’esecuzione dei lavori, con conseguenti aumenti dei costi legati agli “imprevisti” ritrovamenti archeologici.

Allo stato attuale è in fase di discussione il “Regolamento” del Codice dei Contratti che contribuirà a definire con maggior dettaglio possibile tutte le procedure da attuare in fase di progettazione ed esecuzione di interventi legati ai beni culturali e all’archeologia, e che soprattutto inserirà nel Codice i riferimenti alle diverse fasce dei professionisti previste dal Dm 244/2019, regolamento attuativo della Legge 110/2014.